海南自贸港建设的立法引领与制度保障

6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称海南自由贸易港法），从国家立法层面为海南自贸港推进制度集成创新、系统协调推进改革提供了法律基础。作为引领、推进、规范海南自贸港建设和管理的原则性立法、基本性规范，海南自由贸易港法体系完整、逻辑严密，意义重大。

法律定位更加明确

海南自由贸易港法是国家就中国特色自由贸易港建设制定的第一部法律。这部法律的出台，不仅将对海南自贸港建设产生重要影响，也将在我国加快推进高水平开放进程中产生重大影响、发挥特殊作用。

建设海南自贸港是一项重大国家战略，需要从法律意义上赋予其不同于现行行政区划体制的定位和属性，在法律逻辑上获得足以支撑海南自贸港各项经济社会建设的法律授权与制度保障。

海南自由贸易港法开宗明义：“为了建设高水平的中国特色海南自由贸易港”。由此可见，“海南自由贸易港”有两个定语，一个是“高水平”，一个是“中国特色”。个人理解，“中国特色”是原则，是前提；“高水平”是内容，是目标。两者缺一不可，相互作用，彼此赋能，从而形成建设海南自贸港的明确方向、前行道路与本质属性。

从“中国特色”角度，明确了“促进社会主义市场经济平稳健康可持续发展”的立法宗旨，体现了“借鉴国际经验”并“围绕海南战略定位，发挥海南优势”，彰显了“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”，表达了“坚持高质量发展，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心”，指明了“实现经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福”的发展目标。

从“高水平”的角度，则明确“海南自由贸易港建设，以贸易投资自由化便利化为重点，以各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动和现代产业体系为支撑，以特殊的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法治体系为保障，持续优化法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境。”

体系定位更加凸显

海南自由贸易港法，是保障海南自贸港打造世界最高水平开放形态、实现制度集成创新重大突破的“基本法”。从这一角度而言，在海南自由贸易港法中应有对“本法”的定位条款，并进一步明确海南自贸港应建立以“本法”为基础、以地方性法规和商事纠纷解决机制为组成部分的自贸港法律体系。

首先，海南自由贸易港法是海南自贸港建设与管理活动的“主要法”。正如本法第一章第二条所规定：“海南自由贸易港建设和管理活动适用本法。本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定。”

其次，海南自由贸易港法是海南自贸港建设与管理活动的“基础法”。本法第一章第十条即明确：“海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规（以下称海南自由贸易港法规），在海南自由贸易港范围内实施。”

再次，海南自由贸易港法是海南自贸港建设与管理活动的“主导法”。依本法第一章第十条规定，海南省人大及其常委会根据本法制定相关法规即“海南自由贸易港法规”并在自贸港范围内实施，应报全国人大常委会和国务院备案，但对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由；而涉及依法应当由全国人大及其常委会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人大常委会或者国务院批准后生效。可见，海南自由贸易港法规虽是由海南自由贸易港法主导制定（即“根据”），但依然存在“备案”或“批准”的法律程序。

对标高水平开放形态的制度安排更加系统

对标高水平开放形态的制度安排，在本法中体现于实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动等诸多方面，并以贸易投资自由化便利化为重点，构建自贸港政策制度体系。这些“高水平”形态，在本法立法的语言表达上可见一斑，比如“特殊”“特别”以及“除外”“之外”等文字运用。

例如第十一条：“国家建立健全全岛封关运作的海南自由贸易港海关监管特殊区域制度。在依法有效监管基础上，建立自由进出、安全便利的货物贸易管理制度，优化服务贸易管理措施，实现贸易自由化便利化。”

第十三条：“在境外与海南自由贸易港之间，货物、物品可以自由进出，海关依法进行监管，列入海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单的除外。”

第十七条：“海南自由贸易港对跨境服务贸易实行负面清单管理制度，并实施相配套的资金支付和转移制度。对清单之外的跨境服务贸易，按照内外一致的原则管理。”

第十八条：“海南自由贸易港全面放开投资准入，涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域除外。”

另有第十九条：“海南自由贸易港对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。特别适用于海南自由贸易港的外商投资准入负面清单由国务院有关部门会同海南省制定，报国务院批准后发布。”

第二十条：“国家放宽海南自由贸易港市场准入。海南自由贸易港放宽市场准入特别清单（特别措施）由国务院有关部门会同海南省制定。”

同时，上述“高水平”形态，从本法立法的系统性上更为周全且周延。比如第四章“财政税收制度”的规定，在税收制度方面，通过“税制体系”“简化税制”“税收征管服务体系”等规定，构成税收制度对海南自贸港建设的特殊支撑。

生态环境保护要求更加严格

海南自由贸易港法的一个显著特色，是对生态环境保护的重视程度之高，在以往立法中鲜为少见。其中的生态环境保护理念旗帜鲜明，贯穿始终。如第一条中即有“可持续发展”的表述，第三条中又有“新发展理念”“高质量发展”“生态宜居”的表达，而第五条直接规定：“海南自由贸易港实行最严格的生态环境保护制度，坚持生态优先、绿色发展，创新生态文明体制机制，建设国家生态文明试验区。”因此，整部法律中制定第五章“生态环境保护”专章也就不足为奇了。

如果说如上所述在贸易、投资自由便利章节中以“特殊”“除外”等用词彰显推进，而第五章中则多用“严格”表达规范。

“严格”之下自然会“一票否决”，故第三十六条规定：“海南自由贸易港实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上地方人民政府对本级人民政府负有环境监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的年度考核，实行环境保护目标完成情况一票否决制。”

“严格”之下当然会“终身追责”，故第三十七条规定：“海南自由贸易港实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境严重破坏的地方人民政府及有关部门主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当严格追究责任。”

习近平总书记曾强调：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”海南自由贸易港法，应当也一定能够在推进海南自贸港建设过程中发挥引导、推动、规范和保障的积极作用！